Депутаты Законодательного Собрания Ростовской области выражают крайнюю обеспокоенность ситуацией, связанной с неопределенностью полномочий по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов и возмещению вреда, причиненного окружающей среде, на землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, а также на земельных участках, находящихся в государственной собственности. Указанная проблема носит общегосударственный характер и затрагивает интересы всех муниципальных образований Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 30 мая 2023 года № 27-П, рассматривая судебную практику, возлагающую на органы местного самоуправления обязанность по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, констатировал, что система обращения с отходами в России построена на взаимодействии и участии в ней всех трех уровней власти. При этом принадлежность и объем полномочий по ликвидации несанкционированных свалок, обнаруженных на землях в границах муниципальных образований, но не находящихся в их собственности, четко не определены.
На органы местного самоуправления прямо не возложена обязанность по ликвидации таких свалок, их должностные лица не имеют права составлять протоколы об административных правонарушениях, привлекать к ответственности за нарушение земельного законодательства и выносить обязательные для исполнения предписания. Они также ограничены и в основаниях для проведения соответствующих проверок, то есть обладают небольшим объемом полномочий в этой сфере. Однако на практике именно они несут ответственность за содержание земель, расположенных в их пределах, даже если госсобственность на эти земли не разграничена, а земельные участки не закреплены за конкретным пользователем.
Конституционный Суд Российской Федерации указал, что задача по ликвидации несанкционированных свалок имеет общегосударственное значение, а потому в ее решении должны участвовать органы всех уровней власти. Органы местного самоуправления не могут и не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию таких свалок на участках, расположенных в границах соответствующих муниципальных образований, но принадлежащих государству, если собственник отходов (разместившее их лицо) не установлен.
Наделение местных властей полномочиями в отношении таких земель и обязанность действовать от имени «государственного» собственника не могут рассматриваться как основание для возложения на них всей полноты ответственности за расчистку свалок (если только эти свалки не возникли вследствие умышленных действий органов местного самоуправления). Иное влекло бы нарушение принципа самостоятельности местного самоуправления,
в том числе в отношении управления муниципальной собственностью, формирования и исполнения местного бюджета, а также нарушение принципа единства системы публичной власти и прав граждан на осуществление местного самоуправления и благоприятную окружающую среду.
В связи с этим постановлением Конституционного Суда Российской Федерации федеральному законодателю предписано внести изменения в действующее правовое регулирование, в том числе определить принадлежность, распределение и источники финансового обеспечения полномочий по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, обнаруженных на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, а также на земельных участках, находящихся в государственной собственности.
Между тем до настоящего времени федеральным законодателем данное постановление Конституционного Суда Российской Федерации в полной мере в указанной части не исполнено и соответствующие изменения в федеральное законодательство не внесены.
В целях определения принадлежности, распределения и источников финансового обеспечения полномочий по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов депутаты Законодательного Собрания Ростовской области полагают необходимым принятие предусмотренных указанным постановлением Конституционного Суда Российской Федерации нормативных правовых актов.
Однако, помимо федерального законодателя, Конституционный Суд Российской Федерации в указанном постановлении разъяснил и судам, что впредь до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления муниципальных образований обязанность по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов либо предусматривающих взыскание с муниципального образования расходов, понесенных региональным оператором в связи
с ликвидацией таких мест в случае, когда орган местного самоуправления
не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором, если такие места находятся в границах муниципального образования на земельных участках, находящихся в государственной собственности, или на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. В таком судебном решении должно быть указано на условия финансового обеспечения,
в том числе на минимально допустимый, исходя из обстоятельств конкретного дела, объем софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование.
Однако, в производстве Арбитражного суда Ростовской области находятся исковые заявления Черноморо-Азовского морского управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования к муниципальным образованиям в Ростовской области о взыскании вреда за причинение вреда окружающей среде на участках, расположенных в границах соответствующих муниципальных образований, но принадлежащих государству, на сумму в размере сотен миллионов рублей.
На основании пункта 1 статьи 78 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» возмещение вреда, причиненного окружающей среде, возможно как в денежной форме посредством взыскания суммы убытков, так и в виде выполнения мероприятий по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды. По общему правилу, выбор способа возмещения причиненного вреда при обращении в суд осуществляет истец.
Таким образом, в Ростовской области по искам Черноморо-Азовского морского управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования складывается судебная практика возмещения вреда, причиненного окружающей среде несанкционированными свалками, резко отличающаяся от разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации судам по рассмотрению дел по их ликвидации.
Так, арбитражные суды исходят из того, что в соответствии с пунктом 1 статьи 13 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.
Согласно пунктам 1-4 статьи 134 указанного Федерального закона накопление отходов допускается только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации.
Согласно пункту 4.13 ГОСТ 30772-2001 территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов, являются несанкционированными свалками отходов.
Согласно примечаниям к пункту 7.8 ГОСТ 30772-2001, если собственник отходов не установлен, то собственником отходов являются органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.
В соответствии со статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы; использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде,
в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности.
Таким образом, в силу сложившейся в Ростовской области арбитражной практики единственным ответственным за причинение вреда окружающей среде на участках, расположенных в границах соответствующих муниципальных образований, но принадлежащих государству, являются органы местного самоуправления.
Вину органов местного самоуправления в таком причинении вреда окружающей среде арбитражные суды усматривают не в непосредственных действиях по загрязнению окружающей среды, а в бездействии, выразившемся
в неисполнении возложенных на них законом обязанностей в области обеспечения охраны окружающей среды (организация мероприятий по охране окружающей среды, организация благоустройства территории муниципального образования, осуществление муниципального земельного контроля), направленных на исключение риска возникновения условий, приводящих
к загрязнению окружающей среды.
По мнению судов, отсутствие эффективного контроля со стороны уполномоченных органов за соблюдением действующего законодательства лишает правовое регулирование смысла и приводит к снижению доверия граждан к праву в целом. В ситуации бездействия по установлению реального причинителя вреда отказ в иске о возмещении экологического вреда, с одной стороны, способствует продолжению осуществления противоправных действий виновными лицами и их безнаказанности, с другой стороны, — является дестимулирующим фактором, снижающим заинтересованность и мотивацию уполномоченных органов в установлении таких правонарушителей: вред
не возмещается ни причинителем вреда, ни лицами, которые могли и должны были установить ответственное за возмещение вреда лицо. Поощрение бездействия уполномоченных органов, осуществляющих государственный контроль и надзор (отказ в иске), порождает возможность для этих органов осуществлять выбор между различными моделями поведения, сохраняя потенциальную возможность действовать из собственного усмотрения
по установлению правонарушителей, и такая вариативность может существенно отличаться от реальных экологических и публичных интересов.
В рассматриваемом случае ординарное распределение бремени доказывания нерезультативно, не соответствует цели и логике правового регулирования экологических отношений и реальным потребностям в установлении юридических требований в области охраны окружающей среды.
Таким образом, в силу сложившейся в Ростовской области арбитражной практики ответственность за причинение вреда окружающей среде на участках, расположенных в границах соответствующих муниципальных образований,
но принадлежащих государству, возлагается на органы местного самоуправления без учета разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации о том, что должностные лица органов местного самоуправления не имеют права составлять протоколы об административных правонарушениях, привлекать к ответственности за нарушение природоохранного законодательства и выносить обязательные для исполнения предписания. Они также ограничены
и в основаниях для проведения соответствующих проверок, то есть обладают небольшим объемом полномочий в этой сфере.
В соответствии с пунктом 21 статьи 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды» при определении размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, учитываются понесенные лицом, причинившим соответствующий вред, затраты по устранению такого вреда. Порядок и условия учета этих затрат устанавливаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.
Вместе с тем на сегодняшний день вопрос об учете затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды нормативно не урегулирован, что зачастую приводит к необоснованным требованиям
со стороны надзорных органов о возмещении причиненного вреда окружающей среде как в натуре, путем проведения рекультивационных и восстановительных работ, так и дополнительным возмещением вреда денежными средствами. Такой подход влечет двойное возмещение вреда окружающей среде, что противоречит нормам действующего законодательства и возлагает на природопользователей необоснованные дополнительные финансовые затраты. На это, в частности, было обращено внимание в Плане проведения оценки фактического воздействия нормативных правовых актов на 2019 год, утвержденном протоколом Минэкономразвития России от 2 ноября 2018 года № 31-МО.
Например, в решении Арбитражного суда Ростовской области от 1 августа 2025 года по делу № А53-45714/2024 отмечено, что довод представителей ответчика и третьего лица об устранении спорного свалочного очага,
не свидетельствует о наличии оснований для выводов об отсутствии нанесения вреда почве. В отсутствие разработанного проекта рекультивации, проведенной рекультивации нарушенных земель, а также с учетом того, что устранение загрязнения произошло позже выявления факта причинения вреда почве, не подлежат зачету понесенные ответчиком расходы на ликвидацию загрязнения.
Таким образом, учитывая, что подавляющее большинство органов местного самоуправления работают в условиях значительного дефицита финансовых средств, арбитражная практика по взысканию многомиллионных штрафов
не только усугубляет тяжелое финансовое положение муниципалитетов, но и не исключает взыскания с органов местного самоуправления как затрат на возмещение вреда причиненного окружающей среде несанкционированными свалками, так и расходов на их ликвидацию.
В целях недопущения дальнейшего ухудшения финансового положения муниципальных образований и обеспечения реализации права граждан на благоприятную окружающую среду депутаты Законодательного Собрания Ростовской области просят рассмотреть сложившуюся негативную ситуацию и выработать необходимые меры по ее предотвращению в дальнейшем, в том числе по изменению действующего законодательства, учитывая реальные возможности органов местного самоуправления осуществлять природоохранные мероприятия.
В связи с изложенным депутаты Законодательного Собрания Ростовской области просят обратить внимание на актуальность и особую значимость поставленных проблем и обращаются к Вам с просьбой поручить Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации рассмотреть вопрос о необходимости внесения изменений в федеральное законодательство в целях урегулирования полномочий по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов
и возмещения вреда, причиненного окружающей среде.